1. Pourquoi une réforme ?

Bénin

L'objet de la mission est de savoir s'il est possible et souhaitable d'améliorer la sécurité du système foncier (voir les termes de référence en annexe), c'est-à-dire de généraliser un droit de propriété du sol et, si oui, de mettre en place un programme de travail pour étudier les voies et moyens susceptibles de conduire à une telle réforme.

L'insécurité foncière est, au Bénin, une réalité évidente pour tout le monde. Le caractère souhaitable de la réforme ne fait donc guère de doute, d'autant que toutes les missions précédentes s'accordent sur ce point. Mais il restera évidemment à vérifier que les coûts des réformes proposées ne sont pas supérieurs aux coûts de l'insécurité foncière qu'elles se proposent de combattre.

Le coût de fonctionnement du système foncier

Toute réforme ou amélioration d'un système foncier est susceptible de provoquer des dépenses supplémentaires. Celles-ci se justifient dans la mesure où elles permettent en même temps de faire l'économie des coûts directs et induits du fonctionnement du système foncier existant. Il est clair que l'ensemble de ces coûts est considérable, même si il est très difficile de les chiffrer.

Le simple manque à gagner fiscal entraîné par la difficulté qu'ont les administrations à déterminer qui est propriétaire de chaque terrain peut, lui, se mesurer assez facilement. Ainsi, l'estimation en a été faite à Porto Novo où l'identification des contribuables n'a été possible que pour seulement 16% des terrains nus (soit 3.466 contribuables trouvés pour 21.465 terrains nus recensés) et les services ont pu calculer qu'il en est résulté un manque à gagner fiscal de 135 millions de francs à rapprocher des 173 millions de francs recouvrés dans l'année pour l'ensemble de la taxe foncière, soit une perte de 44% de la matière fiscale potentielle.

Mais, en dépit de ses mauvais résultats, les coûts administratifs actuels de gestion du système foncier sont élevés du fait d'une mauvaise organisation globale. On constate en effet que beaucoup d'administrations différentes mobilisent une partie de leur effectif de fonctionnaires pour traiter les problèmes fonciers qui se présentent à elles, ou de leurs conséquences. Elles y consacrent une part non négligeable de leur activité. Ainsi, il n'y existe pas moins de six types de fichiers fonciers tenus plus ou moins correctement par des services distincts qui ne communiquent pas du tout ou insuffisamment les uns avec les autres :

Du point de vue de l'Administration, il en résulte beaucoup d'énergie perdue, de contrôles administratifs qui ne servent à rien, faute de possibilités de recoupements entre les fichiers, d'évasion fiscale, ... et pas mal de découragement.

Du point de vue des usagers, une telle situation possède quelques rares points positifs (les propriétaires de terrain ne sont guère inquiétés par le fisc tant qu'ils ne bougent pas), mais elle se traduit surtout par beaucoup de difficultés s'ils veulent faire quelque chose: multiplication des démarches, des autorisations à obtenir, des délais, du temps perdu, des coûts officiels et informels.

Sous peine de rester lettre morte, toute réforme juridique du système foncier devra donc s'attaquer simultanément à l'organisation administrative nécessaire à sa mise en œuvre. Cette réforme des fonctionnements administratifs ne visera évidemment pas à priver telle ou telle administration de l'information dont elle estime avoir besoin, mais à en organiser la circulation et l'enrichissement.

Les coûts de l'insécurité du système foncier

Le coût de l'insécurité foncière qui sévit au Bénin, comme dans d'autres pays de la région, a tout d'abord des aspects visibles :

Mais d'autres coûts, bien que moins immédiatement perceptibles, sont certainement beaucoup plus élevés :

Si l'on définit la sécurité foncière comme la possibilité, dans un pays, de trouver dans un délai raisonnable (deux ou trois mois) un terrain à acheter,

a/ en sachant ce qu'on aura le droit de faire dessus,

b/ en étant certain que ce droit ne sera pas contesté par la suite,

c/ en ne pouvant en être ensuite évincé sans indemnisation,

e/ sans avoir à craindre que le vendeur ne soit pas le propriétaire,

f/ et qu'il n'y ait pas d'autres ayants droit qui risquent de surgir par la suite,

il est possible de mesurer l'insécurité foncière par la distance à laquelle le pays se trouve d'une telle situation.

Suite